首开集团投资建设的农租房腾退定向安置房项目（资料图）             ■记者 董一鸣/摄

        步入新时代，国有企业改革进入深水区、攻坚期。十九届五中全会面向“十四五”提出要深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业，加快国有经济布局优化和结构调整，发挥国有经济战略支撑作用。2020年中央经济工作会议指出，要深入实施国企改革三年行动。北京市在市委十二届十五次全会中强调要推动国有经济布局优化、结构调整和企业重组，做强做优做大国有资本和国有企业。首开和房地两集团的合并重组正是国资国企改革的具体实践，通过两集团合并重组构建起市级非经资产管理平台是服务国资国企改革的迫切需要。

        一、通过商业一类和二类国有企业合并重组构建非经营性资产管理平台的思考

        （一）剥离国有企业办社会职能是推进国企改革的当务之急

        国企办社会职能是指国企承办的职工住宅“三供一业”（供水、供电、供热和物业管理）、离退休人员管理、医疗、教育、市政、消防、社区管理等社会服务职能。中央2015年明确要求加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，2016年明确由专业化企业或机构对国有企业职工家属区“三供一业”实行社会化管理。2020年《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》再次强调要在2022年实现剥离国有企业办社会职能解决历史遗留问题全面收官。

        北京市高度重视解决国有企业剥离办社会职能问题，早在2002年4月，北京市为规范企业破产工作，发布了《北京市破产企业非经营性资产移交暂行办法》（京政办发〔2002〕20号），提出非经营性资产，是指企业资产中所列，国家划拨形成或企业投资形成，非用于企业生产经营的资产，包括职工住房、学校、托幼园（所）、医院等非营利性设施，及其附属的公用设施，属中央提出的企业社会办职能的一部分。2017年明确要求通过组建全市统一的非经营性资产集中管理处置平台（以下简称“市级平台”），定位为特殊功能类企业，负责对市属国有企业职工住房等非经营性资产实行专业化管理。

        （二）非经资产管理既需要“看得见的手”也需要“看不见的手”

        非经资产是国企改革中的历史遗留产物，需要“看得见的手”发挥功能作用。非经资产是国有资产的重要组成部分，可追溯至计划经济时期，是国有企业在特定的历史环境下承担大量社会职能的载体。社会主义市场经济体制改革倒逼国有企业改革不断深化，国企经济效益的增长与过于沉重的社会效益之间出现了发展不平衡不充分的问题，承载社会职能的非经资产逐步成为国企经营的负担。非经资产作为准公共产品，存在经济意义上的“市场失灵”，需要“更好发挥政府作用”。根据不完全契约理论，非经资产管理尚未形成成熟的市场机制，在政府政策支持下由国企作为非经资产管理主体是次优选择。

        非经资产也是住房制度改革中的历史遗留产物，需要“看不见的手”发挥功能作用。计划经济时期，住房为国家所有。改革开放以来，市场在资源配置中的作用日益增强，住房属性从具有有限的竞争性和排他性的准公共产品，转变为具有明显竞争性和排他性的商品房属性。在推进住房制度改革的过程中，非经住房未进入市场领域，是住房制度改革发展遗留下来的，未进入市场、未由准公共产品转为商品房的历史产物。2017年中央下发《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，明确提出非经营性国有资产要引入市场化手段和方法，积极引入竞争机制提高配置效率，创新非经营性国有资产配置方式，促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续。

        （三）两集团合并重组为构建非经管理平台提供了机遇

        房地集团在北京市分类标准内属特殊功能类企业，根据国务院国企分类标准属商业二类。2017年，市国资委提出市级平台组建之前，由房地集团负责此项工作。房地集团在非经资产管理工作中发挥了重要作用，积极接收破产、退出企业非经营性资产，不断完善非经性资产接管工作流程，探索非经营性资产处置方式，为深化国资国企改革做出了重要的贡献。非经资产集中分布在城六区，大部分建成于1998年住房制度改革之前，非经资产点散、破、差、乱、危，现状接管历史遗留问题多，安全隐患大，面对越来越严峻的改革任务，单以房地集团为管理主体难以为继。

        首开集团在北京市分类标准内属竞争类企业，根据国务院国企分类标准属商业一类。首开集团始终伴随着首都经济社会的发展和北京城市的建设，是唯一参与了亚运、大运、奥运“三村”建设以及夏季和冬季“双奥”项目的房地产企业，圆满完成了危改棚改、新城开发等任务，开发建设了方庄、望京、回龙观等多个保障性安居项目，坚决落实“三件大事”相关工作，全力以赴做好副中心政府办公楼物业管理，冬奥速滑馆等项目建设。当前，北京已进入“减量发展”新阶段，城市有机更新、“疏整促”成为新的着力点。城市有机更新前所未有，尚无成熟模式，集团在老旧小区改造、电梯加装等方面也做了许多探索，但尚未形成规模。

        合并重组开启了构建非经平台的重要战略机遇期。2019年3月9日，市委市政府宣布首开集团与房地集团实施合并重组，赋予了集团新的定位，“服务国资国企发展，打造全国领先的非经营性资产管理处置平台”位列新定位的首位。整合后的首开集团房地产开发、物业管理规模北京第一，古建施工行业领先。通过发挥集团房地产开发经营、物业管理及投融资能力，提高专业化水平，对非经资产实行专业化管理，提升非经资产平台接收、管理、运营和处置能力，更好地服务北京市国资国企改革发展。同时，有利于以非经资产为抓手推进首都城市有机更新，参与老旧小区综合整治，与集团政策性住房开发产能相结合，推动人口梯度转移，参与老城重组和核心区建设，推动首都空间重塑，着力建设和谐宜居之都。

        二、通过商业一类和二类国有企业合并重组构建非经营性资产管理平台的实践做法

        （一）发挥“看得见的手”的作用，搭建非经管理平台，推动解决历史遗留问题

        按照《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）要求，对于承担重大专项任务的国有企业要对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作，独立核算。据此，集团将非经资产接收、管理、运营、处置职能从房地集团剥离出来，调整至集团公司，以集团公司为主体，搭建市级非经资产管理处置平台。集团公司新设非经事业部，作为落实市级平台功能的主要载体，配强事业部力量，内设相关部室，作为集团公司机关的组成部门，统筹管理集团非经工作，开展相关业务。

        （二）发挥“看不见的手”的作用，搭建城市更新平台，推进非经资产回归市场

        集团公司新设城市更新事业部，作为探索城市有机更新业务的重要载体，发挥市场机制开展业务，统筹集团房地产开发经营、物业管理、建筑工程等业务资源，打造城市有机更新产业链，把握非首都功能疏解、老旧小区改造、核心区建设等战略机遇，拓展增量业务、盘活存量资源；以打造样板工程和标杆项目为突破，探索与超大型城市内涵式发展相适应的新路径、新模式。为非经资产管理、运营、处置打好市场业务能力基础，推进非经资产回归市场。

        （三）实施体制改革，搭建干事创业平台，形成稳定、可持续的企业内循环

        两个不同类别企业的合并重组，其集团管控模式、组织架构设计存在较大区别，现有体制已无法满足政府、市场及企业发展的要求，需要构建与之相适应的组织架构，生产关系反作用于生产力，保障各项工作的开展。基于此，集团落实合并重组以强化资源统筹协调为核心，通过重组，形成集团公司新的功能定位，调整优化机构设置；以协同高效为目标，契合业务整合发展，构建职责明确、运行高效的组织架构和管控体系，激发企业活力，打造干事创业的平台，让员工在企业发展中有更多获得感。据此，集团从业务重组入手，构建了面向未来发展、符合发展需要的组织架构和管控模式，明确了企业、人员、资产的整合思路和实施路径。

        一是实行强有力的集团管控，加强非经业务的统筹。两集团合并后的业务板块包括市场化业务和功能性业务，增大了集团公司管理难度，需要集中统筹与科学配置全集团资源，做实、做强集团总部，实现集团资源统筹协调、有效配置。其中，此次合并重组明确将“北京市非经营性资产管理中心”列入集团公司七大核心功能。

        二是形成高效的管控体系，协同非经和各项主营业务的发展。集团公司作为母公司，下设七个业务单元，包括非经业务、房地产开发经营及土地一级开发、建筑工程、物业管理、境外业务、投资与资产管理及城市更新业务。其中，新设非经事业部统筹非经业务，新设城市更新事业部负责城市有机更新业务模式的探索，集团公司对两个事业部采用战略运营管控模式。

        三是打造专业化的业务板块，提高非经专业化管理水平。两集团合并后，业务板块存在重叠，且部分企业存在混业经营，需要打造专业化为导向，边界清晰的业务板块。集团按照业务同类、资产同质、产业关联原则，将集团三层级企业的管理关系分步调整至相应业务板块。对于混业经营企业，先按照主业将其调整至集团相应业务板块，同时不再新增非主业项目和业务资源；对其非主业业务，按照两种方式做进一步调整：一是对于短期项目，待项目完结后，相应子企业向所属业务板块的主业转型或改制退出；二是需长期持续开展的项目，将相应子公司剥离，整合进入集团相应业务板块，不符合剥离条件的，以托管形式进入相应业务板块。

        三、通过商业一类和二类国有企业合并重组构建非经营性资产管理平台的实践效果

        （一）立足当下，发挥市属国企作用，服务北京市国资国企改革

        平台基本完成全面接收市属国企非经资产的政治任务。按照“整体移交、现状接收、确保稳定、分步推进”的接收原则和市国资委要求的接收程序，与31家市属国有企业签订非经资产移交协议，涉及面积累计逾3000万平方米，与4家中央在京企业签订“三供一业”整体移交协议，涉及面积累计逾80万平方米。平台的接收管理运营得到了各方面的肯定，扩大了接收范围和规模，分别与市文资中心、朝阳及顺义区属国企，参照市管企业非经政策签订移交协议，涉及面积逾30万平方米。实现了市属国企非经资产全覆盖，切实服务于北京市国资国企改革，减轻市属国企改革负担，同时也为央企、区企、企事业单位等非经资产的接管工作奠定基础、做好准备，进一步推进剥离国企办社会职能，着力解决历史遗留问题。

        （二）面向未来，发挥国企功能，实现经济效益、社会效益和安全效益的有机统一

        此次首开集团和房地集团的合并重组，是商业一类和商业二类国企跨类别的一次深度整合，通过重组，集团初步构建起“兜得住、管得好、可持续、有创新”的非经管理平台，发挥了国企作为政策工具的作用，既承担了市属国企非经资产管理的任务，同时搭建了具备自身造血功能的可持续的市场机制，推进公共资源配置市场化；既避免了由民营企业进行管理导致的“市场失灵”，同时减轻了政府的财务负担，提高了公共服务的效率与能力，促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续。探索出一条“看得见的手”和“看不见的手”同时发挥作用的超大型城市提供公共产品服务的新路径，实现了“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的有机统一，发挥了国有企业在解决发展不平衡不充分问题上的重要作用，实现了经济效益、社会效益和安全效益的有机统一。