特殊功能类国有企业法律纠纷案件防控体系建设

        特殊功能类国有企业主要承担政府赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进社会发展等方面的战略目标，具有一定的特殊性，因而其发生的法律纠纷案件也具有明显不同于其他企业案件的特点。随着我国依法治国、依法治企理念的不断深入，如何对特殊功能类国有企业的法律纠纷案件进行防控就显得尤为必要。

        一、背景和意义

        （一）特殊功能类国有企业的特殊性

        根据城市的特点和经济现阶段发展的特殊性要求，从企业功能定位上把国有企业归成三类。一类是特殊功能类、一类是城市公共服务类、一类是竞争类。其中，特殊功能类国有企业主要承担政府赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进社会发展等方面的战略目标。这一类企业的特殊性主要体现在它的政策性、阶段性、功能性、社会性、区域性。政策性是指特殊功能类国有企业一般是由政府全资设立，接受政府的监督指导，对政府负责，是政府政策的执行单位；阶段性是指政府在特定时期要完成某项特殊任务时，通过成立特殊功能类国有企业来进行；功能性是指特殊功能类国有企业是政府为实现基础设施、民生保障、促进社会发展等城市功能而成立；社会性是指特殊功能类国有企业承担的专项任务和重大项目往往关系到民生利益，具有很强的社会效应；区域性是指特殊功能类国有企业的主要业务范围一般为本市或某些特定区域，并不向国内国际范围扩大发展。

        （二）特殊功能类国有企业法律纠纷案件的特点

        企业法律纠纷案件，是指企业作为当事人一方的诉讼、仲裁或者可能引起诉讼、仲裁的经济纠纷和案件。特殊功能类国有企业案件较其他企业案件具有以下特点：

        1、政策性诉讼风险大

        特殊功能类国有企业作为专项任务和重大项目的实施主体，是政府政策的执行单位，在执行政策过程中发生政策调整或优化导致前后不一致或老百姓不认可政策规定等情形时，很容易引发诉讼案件。

        2、接受政府监督指导

        特殊功能类国有企业由政府出资成立，接受政府的监督指导，且涉案标的往往为国有资产，故而在发生法律纠纷案件时，需及时向有关政府部门进行汇报并妥善处理，避免国有资产流失。

        3、区域性示范效应强

        特殊功能类国有企业法律纠纷案件具有明显的区域性特征，同一区域所依据的法律法规、政策、方案一致，具有相同情况的若发生一起案件，则该案件的结果对其他相同情况就具有示范效应，其他情况的主体很可能会视该案件结果而采取相应措施，故而个案判决结果往往“牵一发而动全身”，示范效应强。

        4、社会群访群诉性强

        由于特殊功能类国有企业具有明显的区域特征和社会特征，导致在同一区域具有相同或类似的情况比较多，老百姓很可能会因为相同或类似的问题共同诉至法院，形成群体性诉讼案件，造成社会不稳定因素，因而具有很强的社会群访群诉性。

        （三）法律纠纷案件防控体系建设的必要性

        1、是维护社会和谐稳定大局的需要

        特殊功能类国有企业的业务范围涉及人民的共同利益，一旦发生法律纠纷案件，则直接或间接对人民造成影响，容易发生群体性案件，影响社会稳定。建设一套完善的适合特殊功能类国有企业自身特点的法律纠纷案件防控体系是维护社会和谐稳定大局的需要。

        2、是建设法治国企不可或缺的部分

        我国是法治国家，在不断提倡依法治国、依法治企的新时期，全面推进国有企业法治建设已成定局。法律纠纷案件管理是法治国企建设的重要组成部分，通过建设案件防控体系，不断提升特殊功能类国有企业管理水平，是建设法治国企不可或缺的部分。

        3、是避免国有资产损失的必然要求

        特殊功能类国有企业法律纠纷案件的涉案标的为国有资产，做好法律纠纷案件防控体系建设，化解纠纷矛盾，妥善处理案件，维护国有企业切身利益，避免国有资产损失，是国有企业的责任，是避免国有资产损失的必然要求。

        二、明确体系建设的原则

        （一）坚持党对体系建设的绝对领导

        全面从严治党是依法治企的根本保证，依法治企是贯彻落实全面从严治党的重要途径。特殊功能类国有企业坚持党的领导，在企业党委的正确领导下，坚持法治思维，强化法治思想，以习近平总书记关于法治工作重要讲话为根本遵循，将案件防控作为企业法治工作的重要组成，放在政治高度和战略高度上实施，加大党对案件防控体系建设的领导和指导，筑牢思想防线不动摇。

        （二）坚持依法治企的指导思想

        党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，中央和省委的重大战略部署，将法治的重要性提升到了前所未有的高度。特殊功能类国有企业肩负着承担重大项目建设和国有资产保值增值的重要使命，是推进法治国企建设的积极拥护者，是法治国企建设的坚定践行者，有责任、有义务在法治建设中发挥表率作用。如何将依法治企落实在特殊功能类国有企业案件防控体系建设中，将依法治企实现在企业管理实践中，是一项迫切需要解决的问题。

        （三）坚持政府政策的执行落地

        特殊功能类国有企业是政府政策的执行单位和实施主体，在承担政府赋予的专项任务和重大项目建设运营过程中，要坚定不移的执行政府有关政策，将政府政策执行落地，全面提升百姓的生产生活水平和地区形象，改善基础设施和生态环境，实现城市发展的战略目标。

        三、健全企业法律纠纷案件管理组织模式

        （一）加强案件防控体系建设的顶层推动力度

        1、建立重大案件领导包案机制

        特殊功能类国有企业法律纠纷案件防控体系建设离不开企业领导人的高度重视，企业主要负责人及时直接逐件指导、督办重大案件的处理，对重大案件实施领导包案的工作机制，并在案件管理制度中进行明确约定。涉案金额千万元以上的，建立一级企业领导与案发企业领导的双领导包案机制，包案领导定期听取案件进展，组织案情分析会，制定案件纠纷解决时间表和任务分工表，推动重大案件加快解决。

        2、设立企业总法律顾问制度

        设立总法律顾问是落实企业总法律顾问制度的重要举措，企业总法律顾问是由董事会聘任的企业高级管理人员，是落实企业案件防控体系建设的首席法务官，要保障总法律顾问的法律地位，将法治工作要求纳入公司章程，在章程中明确总法律顾问的岗位职责。同时，总法律顾问出席党委会、董事会、总经理办公会等重要会议，对企业法律纠纷案件防控体系建设提出意见和建议，具有一票否决权。这样的顶层设计实现了总法律顾问对于案件防控的全局把控，提供了案件防控体系建设的顶层保障。

        3、企业负责人为法律纠纷案件第一责任人

        将企业负责人列为法律纠纷案件的第一责任人，做到领导人“抓推进、抓落实、抓突破”。对于影响力大的纠纷案件，必须由企业主要负责人牵头督办，组成以企业主要负责人、法务主管领导、法务部门以及外聘律师组成的专项工作组，持续跟进案件防控，并把案件防控作为企业工作业绩考核的一项重要指标，压实责任，防控案件。

        （二）完善案件防控体系建设的法律队伍

        1、案件管理机构及人员全覆盖

        根据企业规模和业务需要，特殊功能类国有一级企业设立独立的法律事务机构并配备具有相应法律专业资质的专职人员主管企业法律纠纷案件，二级以下企业设立独立或非独立的法律事务机构，配备专职或兼职法务人员从事案件具体管理工作，做到企业案件管理机构和人员的全覆盖。

        2、重点单位和项目下沉人员延伸管理

        对于特殊功能类国有企业的重点单位和项目，尤其是较易发生案件的单位和项目，由一级企业指派业务能力强的专门人员下沉跟进案件处理全过程，与下属单位法务人员共同收集证据，进行尽职调查，组织法律论证，制定诉讼方案，积极应诉，实现案件全过程规范化延伸管理。

        （三）发挥外聘律师的支持作用

        建立外聘律师事务所库，选取优秀律师团队全程参与企业发展过程的重要环节，提供及时有效的专业法律咨询服务，确保企业管理工作依法合规。法律纠纷案件发生后，在代理人的选择上，可以根据案件情况通过招投标、竞谈、比选等竞争性方式择优选取具有专业案件处理经验的律师团队代理案件，同时鼓励企业法务人员参与代理案件，充分发挥外聘律师的专业作用并同步培养自有人才发展。

        四、案件防控体系建设的主要做法

        （一）“事前”防范案件发生

        1、健全完善案件制度管理体系

        特殊功能类国有企业要建立系统思维，对一级企业及所属各级企业的法律纠纷案件进行系统化管理，健全完善案件制度管理体系。一级企业作为案件统筹管理机构，制定一套适用于一级企业及所属单位的案件管理制度，明确案件管理的原则、范围，划分好各单位的职责权限，规范案件处理流程，并对所属单位的案件管理提出要求。各所属单位要根据本单位案件实际情况，结合一级企业案件管理要求，制定符合本单位实际的案件管理制度。案件管理制度制定后要进行有效宣贯、执行落地，并随着企业的发展变化进行适当的修订，使案件制度规定与企业案件管理实际相符合。

        2、法律全程参与服务重大项目

        特殊功能类国有企业法务人员提前介入重大项目，从项目尽职调查等准备阶段开始参与前期谈判、论证及模式设计，提出法律建议，积极参与相关协议、公司章程等法律文件的起草，通过全程法律服务常态化，为重大项目依法合规和法律风险的有效防控提供了坚实保障。同时创新重大事项论证机制，对于特别重大、复杂的事项，提交法务部门组织法务系统进行专业论证，提出相关法律意见和防范措施，通过机制建设达到既促进系统专业能力提升，又实现了法律风险防范水平提升的双重目的。

        3、建立法律纠纷风险排查机制

        特殊功能类国有企业建立法律纠纷风险排查机制，并落实到案件管理制度。通过排查，使诉讼风险早发现、早消化，并将排查出的诉讼隐患和风险尽量通过非诉方式解决，竭力遏制案件发生。尤其是针对案件高发的领域，定期对相关风险进行梳理排查，与专业部门提前制定解决方案和措施，提前预警和防控。逐步加大对合同履约风险的排查，及时评估合作单位履约能力和偿付能力，对确实存在违约行为或拒不履行合同的单位，及时论证分析，采取措施，防止国有资产流失。对于确需维权的主诉案件，提前梳理证据，制定诉讼方案，做好财产保全，避免对方转移资产导致无法执行回款，严禁发生超过诉讼时效仍未维权的情况。

        4、外部机构联合进行诉源治理

        在助力城市高质量发展，维护百姓合法利益，确保城市和谐稳定的共同目标下，政府部门、司法机构高度重视诉讼风险防范。政府部门持续优化政策，尤其是针对城市发展过程中不断出现的新情况，提前进行分析并制定解决方案，为企业和老百姓排忧解难，减少纠纷发生。司法机构立足于预防层面，强调社会纠纷的源头治理，梳理诉讼案件发生源头，将化解机制延伸到企业、社区、农村和基层一线，最大限度减少和避免纠纷案件发生，使纠纷止于未发、止于萌芽。

        （二）“事中”妥善处理案件

        1、企业多元手段化解纠纷案件

        特殊功能类国有企业探索构建了高效配合、有效沟通、内外协同的诉讼案件处理模式，形成了法务部门主导、业务部门配合、外聘律师支持的诉讼案件处理机制，实现案件全过程规范化管理，明确职责要求，梳理关键流程节点，制定案件处理步骤及诉讼方案，确保做好案件应诉工作。通过对案件全过程规范化管理，提高案件处理效率，保障案件处置规范有效。同时，从城市发展和谐稳定的大局出发，企业坚持“两条腿走路”，对于老百姓提出的合理诉求，积极协调属地政府机关、司法机关，研究非诉解决方案为百姓排忧解难，实现诉讼纠纷的一次性彻底解决。对于遗留案件，尤其是已经取得生效判决但无财产可执行的案件，要积极制定解决方案，将处理结案情况纳入企业法治建设考核，竭力遏制了“新官不理旧账”现象。

        2、外部机构依法合规处理案件

        特殊功能类国有企业作为政府部门批准组建的平台企业，是政府政策的执行单位，同时也是对接老百姓的直接单位，在案件发生后，政府部门能够及时对政策进行补充修订，在打击违法行为的同时保障了企业和老百姓的切身利益。司法机构依法裁判执行，对案件进行了有效的把控，构筑多元化、立体式的纠纷化解体系，保障了社会稳定和老百姓的切身利益。在立案阶段，法院对拟立案案件进行把关，对部分特殊案件进行预立案处理，以便为诉讼各方提供调解解决的机会，避免发生诉讼案件激化矛盾。在案件审理阶段，根据案件具体情况对当事人释明情形，提高了案件撤诉调解结案率。对于通过审理裁判案件，法院能够根据法律法规的规定，结合案件实际情况及城市发展需要，稳步推进案件进展。在执行阶段，法院按照生效裁判依法执行，克服困难保障生效裁判得到有效执行。

        （三）“事后”分析总结案件

        及时对案件进行梳理总结，撰写案件总结报告，深入分析案件发生原因及反映出的问题，从中吸取经验教训，提出完善企业法律纠纷案件防控体系建设的措施和建议，并落实到企业管理中，提高公司领导、员工法律风险识别、应对的能力，必要时将案例汇编成册并组织有关人员进行案例培训，通过“以案说法”的方式，避免类似问题一而再、再而三的发生。

        五、经济效益和社会效益

        （一）经济效益

        特殊功能类国有企业法律纠纷案件防控体系建设，有力的遏制了企业新发案件的发生，降低了新发案件的数量和金额，推进了案件进展，尤其是遗留案件的进展，提高了案件的结案率和胜诉率，避免和挽回了国有资产损失，提高了企业管理能力，保障了法治国企建设高质量发展。

        （二）社会效益

        特殊功能类国有企业法律纠纷案件防控体系建设，助力了城市发展，同时兼顾了民生利益，全面打造企业合规管理平台，使政府在基础设施、民生保障、促进社会发展等方面的战略目标得以实现，保障了人民的利益，履行了企业的社会责任和政治责任。