污水项目委托运营通常分两种类型，一种是政府委托型，另一种是运营企业转委托型。运营企业转委托，其行为发生在平等的民事主体之间，是典型的民事委托法律关系无疑。但是，对于政府委托型的委托运营，其法律关系到底归于哪种法律关系，法律界却有一些争议。相当一部分观点认为，政府污水委托运营合同属于《民法典》（现行《合同法》）上的委托合同。但是，如按这个思路处理污水委托运营相关争议，就会出现很多困惑。比如说，按照民事委托关系解释，污水运营单位的运营行为后果应该是由政府方委托人承担，现实中当污水出水超标时执法机关处罚的怎么都是运营单位呢？下面，笔者就结合两个判例对政府污水委托运营合同的法律性质一探究竟。

        一、司法实践否认政府污水委托运营合同为民事委托合同性质

        笔者从对污水委托运营争议案件的检索情况中发现，大部分污水委托运营争议案件的焦点都是对出水超标责任主体（即行政处罚对象）的判定问题。判定孰为出水超标的责任主体（处罚对象）的前提是需要正确认识个案所涉委托运营法律关系的性质。当前，已经有相关司法判例对这类问题作出裁判，那么，法院对政府委托运营法律关系的性质是如何认识的呢？

        案例一：沈阳浑南水务集团有限公司与沈阳市环境保护局浑南新区分局环境保护行政诉讼案。此案中，沈阳浑南水务集团有限公司作为受托人在对营城子地区五座可移动式污水处理泵进行运行维护过程中出水超标，被沈阳市环境保护局浑南新区分局罚款48万元。其一审的诉讼请求被驳回后，在上诉理由中称本案的行政处罚对象错误。浑南水务集团称其系依据浑南城建局授权委托内容，其对污水站进行运营管理，依法不承担超出运维合同范围的排污责任。若产生超标排污情况，其责任主体应当为委托单位。但是，二审法院依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第二款的规定（“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责”）判定，浑南水务集团作为运行、维护单位应对污水集中处理设施的出水水质负责，驳回了浑南水务集团关于其不应作为处罚对象的请求。

        案例二：湖北浦华水务有限公司诉潜江市环境保护局行政诉讼案。此案中，湖北浦华水务有限公司作为运营方在运营潜江市污水处理厂过程中总磷超标被罚款173772元。浦华公司在再审理由中称，委托人潜江城投公司持有《潜江市污水处理厂排污许可证》，应当认定潜江市污水处理厂为运营单位，应当由潜江城投公司承担超标排放的行政责任。但湖北省高院认为，《水污染防治法》规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”从而驳回了浦华公司的再审申请。

        此外，笔者检索到的其他相关案例，包括海南桑德水务有限公司与东方市国土环境资源局环保行政处罚纠纷案、海南北控水务有限公司诉定安县国土环境资源局行政处罚行政争议案，与前述两个案例的判定基本一致。

        上述案例所涉委托运营项目均属于政府作为委托主体的委托运营项目。从上述案例的终审判决可以看出，法院对于运营单位关于此类委托运营的基础法律关系属于民事委托合同关系从而不应作为超标排放污染物的责任主体的观点均不予认可。

        二、政府污水委托运营合同如定性为民事委托合同在法理方面难以自洽

        前述案例依据法律判定污水运营单位担责，但并未论证政府委托运营关系的法律性质。那么，法院判决背后的逻辑是什么呢？笔者认为，法院之所以没有把政府污水委托运营法律关系作为一般民事委托合同关系处理，是因为如作为民事委托合同关系，在法理方面难以自洽。具体而言有两个原因：

        1.污水运营单位的行为后果由受托人（运营单位）自己承担，而非民事委托合同关系中的委托人（被代理人）承担最终后果

        按照《民法典》第919条的规定，委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。民事委托合同本质上是一种代理合同，受托人作为委托人的代理人，其在代理权限范围内所为法律行为的后果直接归属于委托人（被代理人）。但在政府污水委托运营关系当中，受托运营单位对其运营行为（无论是受托人对外签约还是自身对污水设施的运维行为）的法律后果并非由政府委托人承担，而是由受托人自行承担，这与民事委托合同关系的规定是截然不同的。

        2.在政府委托运营关系中，受托人不享有民事委托合同意义上的“任意解除权”

        从《民法典》的第933条（《合同法》第410条）关于“委托人或者受托人可以随时解除委托合同”的规定可以看出，民事委托合同当事人享有合同任意解除权。但是，污水运营单位基于污水运营的公用事业属性不得任意解除委托运营合同。我国《城镇排水与污水处理条例》、《市政公用事业特许经营管理办法》等相关行政法规和规章明确规定了污水运营单位不得擅自停运的义务，如《城镇排水与污水处理条例》第31条规定，“城镇污水处理设施维护运营单位不得擅自停运城镇污水处理设施，因检修等原因需要停运或者部分停运城镇污水处理设施的，应当在90个工作日前向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告”。法律法规通过规定污水运营单位不得擅自停运义务间接否认了污水运营单位的合同任意解除权。

        三、政府污水委托运营合同在法律性质上应归于行政合同

        笔者倾向认为政府污水委托运营合同属于行政合同。理由如下：

        1.政府污水委托运营合同符合行政合同的形式特征

        与民事合同相比，行政合同具有如下法律特征：第一，行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力；第二，行政主体签订行政合同的目的是为了实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的利益；第三，行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权；第四，行政合同双方当事人因为履行合同发生的争议，受行政法调整，通过行政救济的方式予以解决。在政府污水委托运营合同关系中，当事人是政府方（或政府方授权单位）与运营单位，委托方是行政主体或代行行政职权的单位，因此，此类委托运营合同符合行政合同的形式特征。

        2.政府污水委托运营合同符合行政合同的实质特征

        行政主体签订行政合同的目的是为了实现行政管理职能，维护公共利益。因此，行政主体在行政合同的履行中所享有的权利与一般的民事合同主体在合同中所享有的权利不同。行政主体在行政合同的履行中除了享有合同法规定的一般权利和合同中约定的权利外，还享有一般民事合同主体所不享有的行政优益权，具体表现在对合同履行的监督权、指挥权、单方变更和解除权。在政府污水委托运营合同中，行政优益权条款系必备条款。这种行政优益权在民事委托合同关系中是不可能存在的。

        3.结语

        综合以上，无论是从实际判例还是从法理分析来看，政府污水委托运营法律关系具有合同双方主体地位的不平等性；政府委托人权利的优益性（行政优益权）和复合性（兼有合同权利和监管权力）；受托人运营义务的不可任意解除性；以及受托运营责任的独立性（行政处罚受罚主体的法定适格性）等法律特征，因此可以看出，政府污水委托运营合同关系不能认定为民事委托合同关系，应认定为行政合同关系为宜。