十八大以来，中央全面深化改革领导小组提出系列国企改革任务，2015年起，以《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》为引领、若干文件为配套的“1+N”国企改革政策体系逐步形成，明晰了全面深化国企改革的主要思路。“十四五”时期我国将进入新发展阶段，改革也是新的开始。要坚持问题导向，针对当前国有经济布局结构存在的问题，以深化供给侧结构性改革为主线，聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，调整存量结构，优化增量投向，更好地把国有企业做强做优做大，不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

        一、“十三五”期间国企改革主要成果

        十八大以来，国资国企从国有企业功能分类切入，扎实推动各领域改革取得了新的重大进展和伟大成就。一是形成了更符合我国发展要求的国有资产管理体制。基本完成企业分类，相关制度文件出台为国有资产管理体制规范运行提供了依据和规则。二是形成更符合我国发展要求的现代企业制度。公司制改制全面完成，市场化经营机制加快建立。初步建立了与企业负责人选任方式相匹配、与经营业绩相挂钩、与功能定位相适应的差异化薪酬体系，灵活高效的市场化经营机制加快建立。三是形成更符合我国发展要求的市场化经营机制，目前实施国企混改试点累计达到210家，央企及子企业混改比率已超过70%。企业发展质量和效益持续改善，国有资本功能有效放大。四是不断探索改革举措，通过“双百行动”“区域性综改试验”“科改示范行动”等专项改革行动，形成了以点带面、积厚成势的良好改革态势。五是国有资本布局结构更趋合理。《指导意见》印发以来，中央企业由113户调整至97户，企业重组后协同效应不断增强，经营业绩稳步提升。国有企业大力推进压缩管理层级、减少法人户数，中央企业管理层级全部控制在5级（含）以内，稳妥推进降杠杆减负债，带息负债占比稳步下降，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力增强。六是积极服务国家战略，履行社会责任。2020年上半年，国有经济经受了新冠肺炎疫情的严峻考验，展现出强大韧性和活力，为国民经济平稳运行提供了有力支撑，面对疫情，国有企业勇挑重担，在医疗支援、复工复产、稳定产业链供应链等方面发挥了重要作用。

        二、“十四五”期间国资国企改革重点和方向

        随着国企改革的不断推进，关于“十四五”期间国企改革深化的具体目标和路径也在逐渐明晰，2020年国务院国资委出台了《中央企业改革三年行动方案》，以“可衡量、可考核、可检验、要办事”为主要原则，通过“抓重点、补短板、强弱项”重点部署“十四五”期间国资国企改革重点任务。行动方案是推动改革落地的具体施工图，是对“1+N”政策体系的承接，在“十四五”规划与“三年行动方案”的政策叠加期，《行动方案》列举了八个方面的重点任务，也将是“十四五”期间各级国有企业改革的方向和发展目标，其中改革的重点领域主要集中在积极稳妥深化混合所有制改革、完善中国特色现代企业制度、完善国有资产监管体制等方面。

        （一）积极稳妥推进混合所有制改革

        在国企改革的重点领域和关键环节中，推进混合所有制改革依然是排在第一位的。《行动方案》制定了更明确的实现路径。从怎么改、哪些领域要改、具体实施方式、改后经营机制上都提出了更具体的要求：一是提到了引入战略投资者的比例要求。鼓励国有控股的上市公司引进持股占5%甚至5%以上的战略投资者进来，作为积极股东参与治理，至于非上市公司，相应的股比还可以再大一些。二是在国有资本入股非国有企业的范围更加聚焦。《行动方案》更加明确混改更多是要聚焦到国有资本投资公司、运营公司所出资企业和商业一类子企业。三是合作方式更加明确。即在产业链、供应链上，与民营企业、中小企业不断深化合作。四是对混改后的管理机制进行了描述。《指导意见》中没有提及混改实施后的管控机制，《行动方案》提出要深度转换经营机制，支持和鼓励国有企业集团对相对控股的混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控，希望混改的企业在劳动人事分配机制方面率先突破，真正形成富有活力的市场化经营机制。

        混合所有制改革在这样一个关键时间点上，将会有更大规模、更加系统、更加深入的全方位竞争推动，因此一方面要大胆的创新，另一方面要在现有的制度下进行规范操作。

        （二）要加快形成以管资本为主的国有资产监管体制

        在国资监管体制改革方面，从中央到地方加快推进国有资本投资、运营公司（两类公司）试点工作，这也是三年行动方案的重要内容。做到分清各方权责就要求国资监管机构职能重点切实转变为：管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全四个方面，而国有资本投资、运营公司应负责的重点是授权经营、结构调整、资本运营、激发所出资企业活力和服务实体经济等方面。

        2017年国务院国资委出台了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，其中明确规定了取消（26项）、下放（9项）和授权（8项）共43个监管事项，该文件适用范围是中央企业，未来也将是各地方国资监管放权的方向。

        2019年，国务院《关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》明确规定了对针对国有资本投资、运营公司应授权放权内容，包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等，亦可根据企业实际情况增加其他方面授权放权内容。

        国有资本授权经营体制改革，是新一轮国资和国企两个层面改革的关键“结合部”，两类公司改革，上接国资体制改革的完善，下接国有企业改革的深化，处于国资国企改革的中心与枢纽地位。根据国资委出台的各项政策，未来将继续加大对两类公司试点企业授权力度，在试体制、试机制、试模式方面取得更多实质性成果。

        （三）要突出抓好中国特色现代企业制度建设

        根据前期改革经验，董事会虚设是国企公司治理的最大短板，明确董事会职能职责，是完善国企法人治理的重要环节。《行动方案》突出强调要推动董事会应建尽建，理清党委（党组）、董事会、经理层等各治理主体的权责边界，落实董事会职权。并且首次提出董事会向经营层授权，充分发挥经理层经营管理作用，一方面是明确不同主体之间的权责，另一方面是提升企业决策和管理效率。另外，再次提出要健全以企业章程为基础的国有企业内容内部管理制度体系。三重一大事项、出资人职责、国资监管事项未来都应该依法体现在公司章程中。

        三、探索国有资本运营公司改革方向

        作为国资国企改革中重要的一环，国有资本投资、运营公司是为了国有资产布局和结构调整而设立的，对推进国企改革深化、国资监管体制转变发挥着重要的作用。要想明确国有资本运营公司的改革方向，首先要明确运营公司本身的特点、职能定位以及与国有资本投资公司的区别。“1+N”政策体系对于两类公司的认识和理解也是在不断演变和清晰化，投资公司和运营公司在管资本中有各自的角色与职能，国资运营公司进行综合性资本运作，国资投资公司进行产业型资本运作，既有分工也有合作。

        （一）两类公司的职能定位区别

        一是两类公司面向对象不同。国有资本运营公司以资本运营为主，运营的对象是持有的国有资本（股本），包括国有企业的产权和公司制企业中的国有股权。国有资本投资公司以产业资本投资为主，主要是投资实业，以投资融资和项目建设为主。二是经营目标不同。国有资本运营公司侧重改善国有资本的分布结构和质量效益，强调资金的周转循环、追求资本在运作中增值。国有资本投资公司着力培育产业竞争力，重点是要解决国民经济的布局结构调整。三是经营方式不同。国有资本运营公司的经营方式包括兼并或分立，成立合资公司、公司制改建、培育上市公司、产权转让置换等。国有资本运营公司是纯粹控股企业，不从事具体的产品经营，主要开展股权运营，行使股权管理权利，在资本市场通过资本运作有效组合配置国有资本，国有资本运营公司侧重于发挥市场机制的作用，推动国有资产实现形式由实物形态的“企业”，转变为价值形态的资本。四是发挥作用不同。国有资本运营公司的功能和作用是推动国有资本合理流动，切实提高资源配置效率。国有资本投资公司的功能和作用是促进企业技术创新、管理创新、商业模式创新等，更好地发挥国有资本的带动作用，将若干支柱产业和高科技产业打造成为优强民族产业。

        （二）国有资本运营公司的改革方向

        目前，中央企业层面共有21家开展了两类公司试点，中国国新和中国诚通是目前仅有的两家央企资本运营公司。中国国新2016年2月被确定为国有资本运营公司试点中央企业，逐步形成基金投资、金融服务、资产管理、股权运作、境外投资5大板块和央企专职外部董事服务保障1个平台的“5+1”业务格局，完善了“资本+人才+技术”轻资产运营模式。另外，2016年2月，中国诚通被确定为国有资本运营公司试点中央企业后，不断完善公司管控模式，突出“管资本”要求，健全责权利相统一的授权链条，做到授权与监管相结合、放活与管好相统一，加快实现从管企业向管资本转变。坚持在创新中运营、在运营中创新，充分发挥国有资本市场化运作专业平台功能，形成以基金投资、资本运作、资产经营、股权管理、金融服务为主的专业能力。

        作为国有资本运营公司，结合行动方案与“十四五”时期改革重点，应主要在以下方面推进改革落地：一是进一步完善法人治理结构。要与国资监管机构理清权责界限，通过进一步实现政企分开、所有权与经营权分开，建立健全企业内部控制与制衡机制，成为真正的自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。二是不断完善管控体系。通过战略引导、预算和经营指标管理、章程约定、财务监督、分配兑现等手段履行股东职责，优化对所投资企业和项目的股东履职方式，推进所投资企业机制改革。三是大力加强投融资功能。要充分运用资本、股权管理手段，在运营过程中不断促进国有资产证券化和流动性，积极应用各种市场工具，创新方式畅通资本退出通道。四是要构建“强总部、大运营”格局。健全公司内部管理机制，健全和优化全面风险防控体系，努力打造总部集约化平台，充分整合各类资源，建立健全吸引人才、留住人才的体制机制，完善市场化选人用人机制及薪酬激励机制。